从中央经济工作会议看2021年宏观政策取向

宏观研究部

12月19日

事件1:12月16日至18日,中央经济工作会议在北京举行,总结2020年经济工作,分析当前经济形势,部署2021年经济工作。

我们认为有以下几个要点值得关注。

1、总结2020年成绩:答卷入史册。“今年是新中国历史上极不平凡的一年”。2020年我国经济社会发展经历了新冠疫情危机、中美对抗升级等前所未有的挑战。在强有力的疫情防控措施和有效的财政货币政策支持之下,我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体。除此之外,会议总结,我国还取得了三大攻坚战(防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治)决定性成就、科技创新重大进展、改革开放重要突破、民生有力保障等成绩,交出了一份“人民满意、世界瞩目、可以载入史册”的答卷。

2、深化规律性认识:答卷后的五个“根本”。会议总结了我国成功应对危机的五条规律性认识和经验。(1)党中央权威是危难时刻全党全国各族人民迎难而上的根本依靠;(2)人民至上是作出正确抉择的根本前提;(3)制度优势是形成共克时艰磅礴力量的根本保障;(4)科学决策和创造性应对是化危为机的根本方法;(5)科技自立自强是促进发展大局的根本支撑。

3、清醒认识风险因素:经济复苏、疫情变化和外部环境面临不确定性。我们认为,当前中国经济金融主要面临四大风险因素。第一,中国经济恢复极不平衡,需求恢复明显滞后于供给恢复,通缩压力尚未有效消除,会议指出“我国经济恢复基础尚不牢固”。第二,2020年应对疫情而出台的刺激政策导致中国和其他主要经济体杠杆率在历史高位上进一步大幅提高,由此带来的债务风险和其他金融风险增加全球金融体系的脆弱性,给中国和全球金融稳定带来更大挑战,正如会议强调的“疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视”。第三,疫苗的推广前景存在双向风险,加大全球经济复苏的不确定性。第四,中美摩擦可能阶段性缓和,但冲突风险仍在,尤其是特朗普在任期结束前加快出台对华科技、金融制裁,即使拜登就任,这些制裁措施仍将继续对中国经济金融产生负面影响。

4、2021年宏观政策定调:保持连续性、稳定性、可持续性。从连续性、稳定性角度看,要“保持对经济恢复的必要支持力度”,“不急转弯”,把握好政策时度效(时间节奏、力度、效果)。但是从可持续性角度看,政策朝正常化推进的大方向没有改变,2021年信用环境相比2020年收紧的大趋势也没有改变。

(1)积极财政政策提质增效、更可持续。我们在《2021年宏观经济展望》报告中提到,2020年宏观税负(财政收入占GDP比例)大幅下降,或将创2006年以来新低。从财政可持续角度看,2021年宏观税负以稳为主,估计不会进一步减税。2021年财政政策重点在于支出端,重点支持国家重大战略、促进科技创新等领域。考虑到财政政策正常化、2020年财政支出(尤其是政府性基金支出)形成大量结余等因素,预计2021年广义赤字率将相比2020年回落,但是高于2019年,估计在5.7%的水平(相比我们在《2021年宏观经济展望》报告中的预测值5.3%略有上调,主要考虑到避免化解隐性债务造成的城投债融资萎缩、补充银行资本金等因素,预计新增地方政府专项债额度3万亿)。

(2)稳健货币政策灵活精准、合理适度。会议提到“保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”。和央行三季度货币政策执行报告提的“保持广义货币增速和社融规模增速与反映潜在产出的名义国内生产总值增速相匹配”相比,中央经济工作会议的表述略为鸽派。我们预计2021年社融增速在11.5-12%的水平,略高于名义GDP增长。社融资金投向将重点加大对科技创新、小微企业、绿色发展的支持。从灵活精准的角度上看,2021年社融节奏变化需要引起注意。会议提到的“不急转弯”意味着,在当前CPI和PPI双通缩的环境下,一季度社融和信贷投放估计略为宽松,二季度随着PPI较快回升可能出现信贷环境的边际收紧。

(3)2021年仍然是严监管的一年,防风险放在更重要的位置。会议指出,“处理好恢复经济和防范风险关系……抓实化解地方政府隐性债务风险工作”,针对地方政府债务的严格管控,将对基建投资增长形成制约。同时,“完善债券市场法制”,预计2021年将严查欺诈发行、虚假信息披露、恶意转移资产、挪用发行资金等各类违法违规行为,以及严厉处罚各种“逃废债”行为。另一方面,多渠道补充银行资本金,专项债用于补充银行资本金的操作或将常态化(2020年,财政部下达首批2000亿专项债额度用于补充中小银行资本金)。

5、部署2021年八项重点工作。包括强化国家战略科技力量、增强产业链供应链自主可控能力、坚持扩大内需战略基点、全面推进改革开放、解决好种子和耕地问题、强化反垄断和防止资本无序扩张、解决好大城市住房突出问题、做好碳达峰碳中和工作。

(1)落实“十四五”规划建议,科技创新放在明年经济工作的首要位置。2021年是“十四五”的开局年,会议指出要针对制约国家发展和安全的重大难题,确定科技创新方向和重点。人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域或是主要攻关方向。在创新实施上,会议强调政府和市场“两条腿走路”。政府更加注重外溢性、公共产品属性强的基础研究,企业则可能更侧重于能够产生经济效益的创新活动。同时“十四五”建议中“创新联合体”概念得到进一步阐述,由领军企业组建创新联合体、带动中小企业共同创新。未来科技创新活动有望进一步打破企业边界,在产业链上中下游、大中小企业之间融会贯通。这不仅有利于发挥比较优势、优化创新资源配置,同时也使创新活动的巨大成本和风险在企业之间更好分担,从而增强企业从事创新活动的内在激励。

(2)“需求侧改革”的表述调整为“需求侧管理”,扩大内需尤其是消费需求是重点。扩大消费政策抓手包括:第一,优化收入分配结构,扩大中等收入群体;第二,有序取消一些行政性限制消费购买的规定(预计汽车限购措施将进一步放松),充分挖掘县乡消费潜力;第三,完善职业技术教育体系,实现更加充分更高质量就业。第四,增加公共消费,提高教育、医疗、养老、育幼等公共服务支出效率。投资方面,重点关注新基建、制造业设备更新和技术改造投资、城镇老旧小区改造等领域。房地产重申“房住不炒”的政策基调,强调保障性租赁住房建设。

(3)绿色发展、节能减排重要性显著提高。会议将减少碳排放单独作为一项重点工作予以部署,而2019年中央经济工作会议仅仅是在新发展理念中提到“创新、协调、绿色、开放、共享”,绿色发展的重要性在明显提升。这既是贯彻十四五规划长远发展目标任务部署,也是进一步落实12月12日国家主席习近平在气候雄心峰会上的承诺。中央具体政策举措主要从制度层面入手,一方面,通过顶层设计推动国内经济结构转型升级,大力发展新能源产业,减少对化石能源的消耗,推动煤炭消费尽早达峰。另一方面,通过设立碳排放交易市场,用市场的力量推动国内企业节能减排。预计2021年国内将会进一步出台关于促进新能源、新能源汽车产业发展的政策,需关注相关领域的投资机会。